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強化信用監(jiān)管
系統(tǒng)推進合同履約領域信用建設
國家發(fā)展改革委副主任 連維良
合同作為市場主體開展經濟活動的重要表現形式，是現代經濟社會活動的重要載體。習近平總書記指出，法治意識、契約精神、守約觀念是現代經濟活動的重要意識規(guī)范，也是信用經濟、法治經濟的重要要求。黨的二十大報告強調：“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”立足新時代，如何充分尊重市場經濟規(guī)律，通過市場化手段在法治框架內調整各類市場主體的利益關系，增強誠信守約意識，提升合同履約率，為我國經濟高質量發(fā)展奠定堅實基礎，是擺在我們面前的一項緊迫而嚴峻的課題。
一 合同履約領域信用建設是新時期社會信用體系建設的重點內容
? 合同履約是維護市場經濟秩序的基礎性工程。在市場經濟條件下，經濟發(fā)展的活力和總體態(tài)勢是蘊含于每一個經濟主體的市場行為及其效果之中的。合同訂立、執(zhí)行、結束的全過程，也是經濟活動和運行的全過程，是交易的基礎性制度保障。正是由于每一個合同主體通過履行合同基本義務，有效約束交易中的機會主義傾向，降低交易成本，促使合同主體目的得以實現，才推動市場要素的合理流動，維護經濟秩序的穩(wěn)定，促進構建起公平公正的良好市場環(huán)境。
? 合同履約是推動信用體系建設的支撐性工程。“市場經濟首先是信用經濟”。信用是市場主體安身立命之本。市場主體對履約原則的遵從和信用行為，對經濟活力具有直接影響。中辦、國辦印發(fā)的《關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》明確提出，“健全市場主體信譽機制，提升企業(yè)合同履約水平”。加強合同履約信用建設是供需有效銜接的重要保障，是資源優(yōu)化配置的堅實基礎。建立規(guī)范的合同履約機制，是信用體系建設的重要組成部分，也是信用體系建設的基礎支撐，更是塑造良好市場經濟秩序、建立和諧穩(wěn)定社會的根本要求。
? 合同履約是建設法治社會的先導性工程。“信用經濟必須是法治經濟”。作為社會信用體系建設基礎工程的合同履約是簽約各方權益得到有效保障的前提。履約就是合同主體履行法定義務，一個故意不履行合同約定義務的人實際上就是一個不守法的人。對市場主體而言，長期穩(wěn)定履約形成的商業(yè)信譽是受法律保護的重要資產，也是市場主體生存發(fā)展的重要“生命線”。對社會公眾而言，合同履約是培育全民守法精神的有效抓手，是引導全體人民做社會主義法治忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者的重要途徑。
? 加強合同履約領域信用建設是刻不容緩的迫切要求。近年來，黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設，出臺一系列關于合同履約、信用監(jiān)管方面的政策舉措，為各部門各地區(qū)推動信用建設創(chuàng)造了良好條件和環(huán)境，信用建設創(chuàng)新實踐層出不窮，一些重點行業(yè)和關鍵環(huán)節(jié)取得了突破性進展，尤其在電煤、電力、天然氣等重點能源保供領域通過開展中長期合同履約信用監(jiān)管，合同履約率顯著提升，真正發(fā)揮了中長期合同在保供中的“穩(wěn)定器”作用和行業(yè)中的“頭雁”作用；全國信用信息共享平臺實現信用承諾及履約信息常態(tài)化歸集，為開展合同履約信用建設提供了有效支撐。但伴隨著經濟社會發(fā)展和環(huán)境變化，合同履約領域信用建設面臨許多新問題新挑戰(zhàn)，中國司法大數據研究院數據顯示，2017年至2022年10月的近5年間，涉及合同違約的一審審結民事案件約1568.4萬件，確認構成違約的案件約1183.3萬件，占處理完畢案件數的75.4%。這些合同既關系金融穩(wěn)定，也關系民生保障，對經濟安全和社會穩(wěn)定有深刻影響。一些地方政府在政策實施上內外有別，一些與人民群眾密切相關的餐飲、房地產、健身、旅游等行業(yè)在預付消費合同中的霸王條款、陰陽合同等現象，也是近幾年消費者反應強烈的違約失信現象。面對新問題新挑戰(zhàn)，加快合同履約領域信用建設，采取有力措施防范于未然，構建讓人民群眾放心、安心、舒心的市場交易環(huán)境已成為刻不容緩的當務之急。
二 加強合同履約領域信用建設重在強化監(jiān)管
黨的二十大報告在“加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展”部分中強調指出，“構建高水平社會主義市場經濟體制。完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境”。將社會信用放在這里，一方面說明信用對市場經濟體制的重要性，是基礎樁；另一方面說明社會信用對構建新發(fā)展格局推進高質量發(fā)展的重要性，是支撐樁。高質量發(fā)展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。這是以習近平同志為核心的黨中央為我國經濟社會發(fā)展指明的根本方向，也是推進和拓展中國式現代化的根本路徑。我們要深入領會黨的二十大報告的精神內涵，把高質量發(fā)展貫穿經濟社會發(fā)展的各個方面和環(huán)節(jié)。立足新發(fā)展階段，必須從戰(zhàn)略高度把握合同履約信用建設對于我國經濟社會高質量發(fā)展的重要意義，充分發(fā)揮合同履約的保障作用，確保經濟運行保持平穩(wěn)、經濟效率不斷提升、社會風險矛盾有效化解，最大限度將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。
目前，合同履約信用建設雖取得一定進展，但總體上尚處于起步階段，各方對推進合同履約信用建設重要性的認識還遠遠不夠，對合同履約抓什么、怎么抓等重大問題，還沒有形成相對成熟的路徑和方法。結合能源保供中中長期合同的實踐總結，政府應當在合同履約中發(fā)揮更主動、更積極作用，重在強化監(jiān)管，也就是著力實現合同簽約、履約、違約全過程監(jiān)管，合同簽約監(jiān)管做到“四個規(guī)范”、合同履約監(jiān)管做到“四個健全”、合同違約監(jiān)管做到“四個嚴明”，釋放和營造“履約者無事不擾、違約者利劍高懸”的強烈信號和社會氛圍。
01 加強合同簽約監(jiān)管，做到“四個規(guī)范”
合同簽約是合同訂立的有效形式，是合同履行的治理依據。以書面形式明確雙方當事人權利義務，可以更好地保障當事人的合法權益。依法成立的合同受法律保護。合同簽約監(jiān)管是合同監(jiān)管的“最初一公里”，也是開展合同履約監(jiān)管、違約監(jiān)管的重要前提，可以有效約束違約行為，維護社會經濟秩序穩(wěn)定。
? 一是規(guī)范合同文本。在現實經濟活動交易中，由于部分當事人對合同文本格式缺少研究、法律意識淡薄等原因，導致合同不能順利實施甚至出現合同糾紛。規(guī)范合同文本就是將各個領域的合同規(guī)范化，減少隨意性和盲目性，增加合規(guī)性、嚴謹性和科學性，從而減少失誤和損失，促進市場交易更加公平規(guī)范。政府主管部門要對政府主導的行業(yè)領域，如電煤、電力、天然氣等能源領域中長期合同文本進行指導規(guī)范，形成全國統(tǒng)一的標準文本并推廣使用；對于市場化的合同，各地行業(yè)主管部門要結合行業(yè)交易特點，因地制宜，制定權利義務對等、內容完整、條款齊備、符合交易習慣的合同示范文本。對于一些形成時間較早的示范文本，要與時俱進，及時組織修訂，以適應和符合當前經濟社會發(fā)展的需求。
? 二是規(guī)范合同內容。合同內容的核心是雙方的權利義務。合同主體應遵循公平自愿原則，明確“五有”內容：有量，即合同標的物數量要在合同中具體體現；有價，即合同標的物或服務要明確價格或定價機制；有責，即合同的違約責任以及將承擔的實質性后果、爭議解決方式要清晰；有共擔，即設置不可抗拒的共擔條款，對于因不可抗拒力導致合同目的不能實現的，由合同主體雙方共同承擔責任，明確分擔比例、內容；有復核，即建立疑義或異議處理機制，對合同違約行為認定存在疑義或異議的，可申請行業(yè)主管部門幫助處理疑義或異議，行業(yè)主管部門要對疑義或異議進行復核，并將書面復核結果通知疑義或異議申請人，切實增強合同內容的實操性和實效性，從源頭降低交易風險。
? 三是規(guī)范合同見簽。合同見簽是一項創(chuàng)新性的工作，目的是引入相關機構對合同主體簽訂進行見證，以見證的方式實現監(jiān)督，增加合同的約束力，更好保障合同執(zhí)行。能源保供合同中探索了三種見證方式：政府委托見簽，即在煤炭、電力、天然氣等與社會公共利益密切相關領域，由政府委托信用機構見簽合同；第三方見簽，即根據合同主體的申請，仲裁機構對于合同主體之間簽訂的合同進行見證，對合同的真實性、合法性予以證明；合同主體委托見簽，即交易雙方委托律師對合同簽訂進行見證。
? 四是規(guī)范信息歸集。合同履約監(jiān)管的有效方式是信用監(jiān)管和依法監(jiān)管，所有監(jiān)管方式都以合同信息為基礎，因此，合同信息歸集是履約監(jiān)管的基礎和關鍵。信息歸集工作的好壞，直接關系到整個信息管理工作的質量。通過規(guī)范歸集合同履約信息，可以及時了解合同主體履約情況，為跨部門跨地區(qū)開展合同履約監(jiān)管提供依據，提高信用信息服務質量。
02 加強合同履約監(jiān)管，做到“四個健全”
合同履約是合同從建立到完成的關鍵環(huán)節(jié)，合同的生命在于履約，合同的權威也在于履約。合同履約監(jiān)管是合同履約事前事中事后監(jiān)管的核心所在。在合同履行過程中，監(jiān)管部門要對合同主體履約進行全流程監(jiān)管，只有切實保障合同履約環(huán)節(jié)的順利實施，才能保障合同主體的權益，有效防范合同交易風險，實現合同主體效益最大化。
? 一是健全監(jiān)管主體。由行業(yè)主管部門、市場監(jiān)管部門、信用建設部門開展合同履約監(jiān)管工作，行使合同監(jiān)管職能，在各自職責范圍內對合同簽約、履約、違約、整改等進行全過程監(jiān)管。行業(yè)主管部門對合同執(zhí)行提出明確責任要求，規(guī)范相關措施和程序，豐富監(jiān)管手段，從源頭提升合同履約質效；市場監(jiān)管部門對合同執(zhí)行情況進行核查；信用建設部門將合同主體執(zhí)行合同情況納入相關信用評價指標體系，對合同主體采取信用措施。
? 二是健全問題發(fā)現機制。行業(yè)主管部門在“信用中國”網站建立“合同不履約”專窗，鼓勵群眾舉報合同違約線索；行業(yè)主管部門要針對煤炭、電力、天然氣等涉及國計民生的重點領域合同建立不履約案例歸集機制，主動向合同主體征集履約中存在的問題；充分利用網絡進行案例歸集；監(jiān)管主體要定期詢問尋找不履約案例。依托全國信用信息共享平臺，歸集合同履約信息，通過大數據等技術手段對合同主體履約情況進行跟蹤發(fā)現，有效整合市場主體在合同履約中產生的信用信息，推送至行業(yè)主管部門進行參考使用。
? 三是健全履約預警。合同履約過程中往往會出現不確定因素，預警是指在合同違約發(fā)生之前，根據歸集的履約信息進行風險識別、風險分析，預判出可能違約的風險苗頭，并向行業(yè)主管部門及合同利益相關方發(fā)出警示合同違約信息的行為。行業(yè)主管部門及信用建設部門要密切跟蹤了解合同主體經營狀況、合同標的產品或服務交付情況、資金償付安排等行為，定期開展違約風險排查，及時共享掌握的履約預警信息。通過建立健全履約預警，可以有效解決信息不對稱問題，將違約風險消滅在萌芽狀態(tài)，做到防患于未然，最大程度的減少合同違約，促進合同主體樹立誠信形象，提升競爭力。預警的目的是爭取違約不發(fā)生、少發(fā)生，而不是發(fā)生了再去查實追責，以降低行政成本和社會成本。
? 四是健全履約核查。履約核查是合同履約的重要一環(huán)，也是合同履約過程的“最后一公里”。以政府主導的煤炭等大宗商品中長期合同為切入點，各級信用部門配合主管部門對合同執(zhí)行關鍵環(huán)節(jié)進行深度挖掘、深度分析，充分發(fā)揮專業(yè)特點，以電話核查、實地核查等多種方式實施，重點了解合同各方是否按照合同約定要求履行。對于合同執(zhí)行不達標的企業(yè)，由國家政府主管部門向違約企業(yè)屬地政府主管部門發(fā)通報，要求督促違約企業(yè)進行整改；對拒不整改的企業(yè)主體，按合同約定執(zhí)行違約懲罰措施或納入失信違約名單進行信用懲戒。對于重點領域市場化合同，在行業(yè)主管部門的指導支持下，充分發(fā)揮各級信用部門及第三方信用服務機構優(yōu)勢，核查合同執(zhí)行情況，并將履約情況及時報送相關部門參考使用。
03 加強合同違約監(jiān)管，做到“四個嚴明”
合同違約監(jiān)管是事后監(jiān)管的必要手段，既有校正和制約功能，也有懲戒、教育和警示功能，與合同簽約監(jiān)管、履約監(jiān)管共同形成合同監(jiān)管閉環(huán)。加強合同違約監(jiān)管，從宏觀講是維護市場秩序，從微觀講是規(guī)范合同各方主體的行為，維護他們的合法權益。合同違約監(jiān)管的目的就是讓違約成本遠遠高于違約所得經濟利益，讓合同主體不敢違約、不能違約、不想違約。
? 一是嚴明違約成本。要引導合同主體在合同中嚴格約定違約成本。有調查顯示，有55%的受訪企業(yè)認為違法成本與違法所獲得的經濟利益相比過低是失信違約行為產生的重要原因。整治違約行為已經“時不我待”，必須通過推行使“失信成本”遠高于“守信成本”的懲治制度，提高違約的利潤成本、道德成本、政治成本，重視長期利益。為確保這些微觀因素發(fā)揮作用，在宏觀上須加快健全和完善法律體系、強化競爭機制、發(fā)展中介機構、建立征信平臺等作為整治違約的制度保障。對確定不按規(guī)定簽約、不按合同規(guī)定履約的合同主體，嚴格執(zhí)行合同約定的違約條款。如對合同約定的違約條款拒不執(zhí)行的，應進一步利用法律手段和信用手段對合同違約主體進行依法懲戒；因不可抗力致使不能實現合同目的的，當事人可以解除合同，并免除違約方的違約責任；對經協(xié)商由合同主體共同承擔違約責任的情形，則嚴格按照合同約定的承擔比例、內容等執(zhí)行。
? 二是嚴明追責方式。由行業(yè)主管部門嚴格合同違約認定與管理，對于確實存在違約行為且拒不執(zhí)行合同義務的違約主體，經行業(yè)監(jiān)管部門認定，納入違約失信名單。對合同履約中的違約主體，行業(yè)主管部門要會同信用建設部門建立違約記錄臺賬，通過通報、約談、公示等方式，依規(guī)依法進行提醒和懲戒。對于“新官不理舊賬”、政府管理不規(guī)范，進而造成違約風險增加、損害市場主體合法權益的政務失信行為，發(fā)現一起，查處一起、通報一起。
? 三是嚴明違約懲戒。對納入違約失信名單的合同主體，依法依規(guī)對其失信行為進行信用懲戒，納入主體信用記錄。加強對違約信息的跨部門跨地區(qū)信息共享，按照誠信便利、失信懲戒的原則，依法依規(guī)采取聯(lián)合懲戒措施，推動政府主管部門和相關社會組織依法依規(guī)實施相應的行政性、市場性、行業(yè)性的實質性約束和懲戒措施，提高違約主體的失信成本和代價。
? 四是嚴明權益保護。研究建立因政府規(guī)劃調整、政策變化等原因造成企業(yè)合法權益受損的依法依規(guī)補償救濟機制。對于因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權限和程序進行，并對企業(yè)和投資人因此而受到的財產損失依法予以補償。對于市場主體之間簽訂的合同，要建立行政與法院聯(lián)動機制，共享合同履約相關信息。
加快推動合同履約信用建設，最大程度激發(fā)各類市場主體、行業(yè)組織和社會各界的積極性，形成推動工作強大合力，尚須扎實做好“三個一”配套工作：
? 一是形成一項常態(tài)化信用承諾制度，提高合同主體履約自覺。對于政府指導或者政府參與的合同，每筆合同必須簽訂誠信履約承諾書；對于市場主體之間簽署的合同，引導市場主體在辦理合同登記、備案時簽署信用承諾書。依法依規(guī)公開合同履約信用承諾書，并在“信用中國”網站進行集中公示。把承諾、履約情況記入主體信用記錄，作為事中、事后監(jiān)管的重要依據。
? 二是制定一套信息歸集共享長效機制，保障合同履約信息共享及應用。各級信用體系建設牽頭部門作為合同履約信息歸集共享工作的牽頭單位要建立組織保障機制，聯(lián)合相關部門成立合同履約信息歸集共享工作協(xié)調領導小組，明確責任主體，做到合同履約信息“應歸集盡歸集”；建立責任清單機制，堅持“誰產生、誰負責、誰提供、誰歸集”的原則，明確合同履約信息歸集的內容、路徑和時限，要求有關部門將合同履約相關信息，在規(guī)定時間內歸集共享至全國信用信息共享平臺；建立共享應用機制，充分利用全國信用信息共享平臺，歸集合同履約信息并納入市場主體的信用記錄，支持政府主管部門間共享共用，依法依規(guī)開展信用監(jiān)管。
? 三是開展一系列社會化誠信教育活動，增強市場主體契約意識。一方面，充分利用各級各類政務服務窗口，廣泛開展公益性市場主體守法誠信教育。為市場主體辦理注冊、審批、備案等相關業(yè)務時，適時開展標準化、規(guī)范化、便捷化的法律知識和信用知識培訓，提高經營者依法誠信經營意識。另一方面，充分結合“3.15”消費維權日、食品安全宣傳周等相關節(jié)點，開展誠信主題教育活動，營造知信、用信、守信的社會環(huán)境，切實增強全社會誠信意識。
三 加強合同履約領域信用建設必須堅持系統(tǒng)觀念
系統(tǒng)觀念既是一種辯證思維，也是一種戰(zhàn)略思維，是馬克思主義認識世界、改造世界的科學世界觀和方法論，是具有基礎性的思想和工作方法。堅持系統(tǒng)觀念，是以習近平同志為核心的黨中央總結各方面實踐經驗在思想方法上作出的新概括。黨的十九屆五中全會將“堅持系統(tǒng)觀念”作為“十四五”時期經濟社會發(fā)展必須遵循的原則之一，黨的二十大將“堅持系統(tǒng)觀念”作為必須把握好習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論之一。實踐證明，堅持系統(tǒng)觀念作為做好經濟工作的重要方法論，是應對錯綜復雜經濟形勢的有效“鑰匙”。立足當下，就是要將系統(tǒng)觀念切實轉化為干事創(chuàng)業(yè)的“橋”與“船”。合同履約領域信用建設涉及多方面主體，包含多項工作任務、要素和環(huán)節(jié)，這些部分相互關聯(lián)、相互影響，構成一個廣泛復雜又系統(tǒng)完備的統(tǒng)一整體，必須以系統(tǒng)整體觀念綜合考慮，加強整體謀劃、統(tǒng)籌部署、協(xié)調推進。
? 堅持系統(tǒng)建設，要加強前瞻性思考，厘清“四個關系”。一是有效市場和有為政府的關系。習近平總書記強調，正確處理市場和政府關系是經濟體制改革的關鍵，要推動有效市場和有為政府更好結合。推進合同履約是實現有效市場和有為政府良好結合的重要抓手。一方面，充分發(fā)揮市場“無形之手”的主體活力，市場主體自覺、主動地發(fā)揮履行合同的作用；另一方面，也要充分發(fā)揮政府“有形之手”，加強政府對簽約履約的引導、指導、監(jiān)管，彌補市場的不足。二是信用建設與法治建設的關系。誠信是法治的道德基礎，法治是誠信的制度保障，兩者辯證統(tǒng)一。加強信用建設，讓誠實守信成為全社會共同的價值追求和行為準則，是維護法律良性運轉重要手段。良好社會秩序的建立既要靠法律的“外在約束”，也要依賴于社會信用這一道德手段的“內在調適”。只有國家和社會越遵循法治，市場中博弈雙方失信成本越高，市場主體就越會選擇誠信，合同履約水平才能穩(wěn)步提升。三是公正監(jiān)管和優(yōu)化服務的關系。“公正監(jiān)管”指的是加強監(jiān)管職能，促進公平競爭。“優(yōu)化服務”指的是轉變職能，為人民提供高效服務，營造便利的環(huán)境。監(jiān)管本質上就是為了更好地服務，兩者互為支撐。推行合同履約信用監(jiān)管是優(yōu)化行政權力的重要方式，能夠有效破除影響市場交易的各種藩籬和屏障，激發(fā)市場創(chuàng)造力。四是履約激勵與違約懲戒的關系。對誠實守信者進行激勵和對違法失信者進行懲戒是社會信用體系建設的重要手段，兩者相互促進。合同履約是直接作用于每一個市場主體信用行為的最有效的制度安排，要充分運用有利條件，以多種措施對誠實守信主體進行激勵，加大對嚴重失信主體懲戒力度，真正讓守信內化于心、外化于形，成為每一個市場主體的行為自覺。
? 堅持系統(tǒng)建設，要加強戰(zhàn)略性布局，突出“三個引領”。一是突出法治引領。2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進社會信用體系建設高質量發(fā)展促進形成新發(fā)展格局的意見》要求，推動社會信用體系建設全面納入法治軌道，規(guī)范完善各領域各環(huán)節(jié)信用措施，切實保護各類主體合法權益。合同簽約、履約、違約等各環(huán)節(jié)信用措施法治化是保護市場主體利益的強有力武器，也是經濟社會長遠健康發(fā)展的堅強后盾。二是突出制度引領。習近平總書記指出：“要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能”。合同履約既涉及有為政府和有效市場的邊界，也涉及不同部門之間的協(xié)同。為保障有效開展合同履約信用監(jiān)管，須厘清制度邊界，圍繞人民群眾反映的合同履約難點痛點堵點，完善配套制度，為準確把握和完善合同履約信用建設提供科學指引。三是突出實踐創(chuàng)新引領。社會信用體系建設的實踐探索在很多方面具有很強的創(chuàng)新性、針對性和適用性，并且已走在理論研究的前面，為全國社會信用立法和社會信用體系建設向縱深推進提供了重要參考和支撐。合同履約領域是社會信用體系建設的重要組成部分，更需要堅持問題導向，大膽實踐創(chuàng)新，以實踐創(chuàng)新推動理論創(chuàng)新。
加強合同履約領域信用建設是健全市場體系的關鍵一環(huán)，也是深入推進信用體系建設的必由之路。在法治的原則下，健全市場體系，優(yōu)化政務服務功能，這一指導思路應滲透到合同履約領域信用建設的方方面面。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹落實黨的二十大精神和黨中央決策部署，著力推動合同履約領域信用建設，圍繞以健全合同履約領域信用機制夯實經濟行穩(wěn)致遠基石暢通國內大循環(huán)，以良好的信用環(huán)境支撐國內國際雙循環(huán)相互促進，以有效的信用監(jiān)管和信用服務提升全社會履約守信意識，不斷凝聚起勇毅前行的誠信力量，開創(chuàng)合同履約領域信用體系建設新局面，為經濟社會高質量發(fā)展奠定堅實基礎。
